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村莊規劃調研報告
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加強對農村村莊規劃實施和管理，正確引導農民按村莊建設規劃要求有序建房，是改善農村居住環境，提高生活質量，統籌城鄉發展，推進新農村建設，構建和諧社會的重要保證。經對xx區內村莊規劃實施和管理進行調查了解，發現在村莊規劃實施過程中，組織實施得力，管理比較規范。但是，村莊規劃實施過程中也存在規劃落實不到位、管理不嚴，以及資金投入偏少、村莊規劃編制率偏低和重建設輕規劃，農民規劃意識不強和不按規劃建房等現象方面問題。
一、基本情況
xx區位于吉安市中心城區，轄有六個鄉鎮（白塘街道），83個行政村，614個自然村（其中吉安市外環線內行政村28個、村莊145個），總人口為234028人，建成區面積為29.86平方公里。六個鄉鎮（白塘街道）都成立了村鎮規劃建設管理機構和村鎮規劃助理員隊伍，興橋、長塘兩鎮有三名規劃助理員，樟山鎮、曲瀨鄉、禾埠鄉、白塘街道各有一名村鎮規劃助理員，具體負責本轄區內的村鎮規劃建設管理工作。目前，已完成61個行政村規劃，規劃編制率為73.49%(外環線外行政村100%完成)，自然村規劃191個，規劃編制率為31.11%。目前，已編制村莊建設規劃的村莊，基本都能嚴格按規劃進行各項建設。
二、存在問題
1、重視宣傳不夠。在廣大農村農民建房管理工作中，農民長期以辦理了用地手續為最終手續，只認可土地管理部門，意識中根本就沒有規劃概念，對規劃的意識也較為模糊。
一是對村莊規劃編制工作重視不夠。鄉鎮、村組對該項工作管理不到位，重視不夠，沒有將農村村莊規劃實施和管理工作納入鄉鎮對村組年度目標考核管理范圍。
二是對政策法規宣傳不夠深入。各鄉鎮、村組對國家相關的政策法規宣傳不到位、不夠深入，特別是對《中華人民共和國城鄉規劃法》、《中華人民共和國土地管理法》和其他相關配套法律法規的宣傳不夠深入，農村村民對規劃的相關政策法規認識和理解不深。另外，從鄉鎮主要領導到村組一級村干部自身對這一塊工作認識不深，缺乏規劃觀念等原因最終導致村莊規劃編制工作滯后，規劃編制率不高。
2、規劃覆蓋率偏低。xx區位于吉安市中心城區，屬經濟欠發達地區，與沿海發達城市和周邊縣市、區相比還有很大差距。城鄉發展不平衡，加上各鄉鎮、村委會和自然村沒有什么支柱產業，從鄉鎮到村委會、村小組三級組織，都是吃財政飯可用經費有限等原因，導致村莊規劃編制工作滯后，規劃編制率不高。全區614個自然村，只完成規劃編制191個，規劃編制率為31.11%，行政村完成規劃編制61個，規劃編制率為73.49%(外環線外行政村100%完成)。雖然近年來隨著社會主義新農村建設的不斷深入，我區投入大量人力、物力和資金編制村莊規劃，全區的村莊規劃編制履蓋率進一步擴大，但是從以上幾組數字上，可以看出我區在編制村莊規劃上資金投入偏少，村莊規劃履蓋率還很低。
3、規劃執行較難。
一是意識不強。在我區廣大農村，由于受習俗傳統觀念影響，農民的規劃意識淡薄，無視規劃，規劃落實難。在一些遍遠村莊既使有規劃也都不一定執行的了，農民建房很難按規劃要求去做。在農村農民建房已形成了跟著路走的習慣，只要哪里交通方便，房子就建在哪里。所以，近年來雖然在農村建了很多新房，但農村的面貌并沒有因此得到改觀，還依舊是只見新房不見新貌。
二是土地調整難。在廣大農村一些村莊雖然編制了村莊建設規劃的村莊，但在具體執行過程中，受姓氏、家族、宗族封建傳統觀念和土地政策限制，特別是受近年來城市、鄉鎮拆遷征地等因素影響，農民建房用地如涉及跨村、跨組的建房用地調整相當難，在實際操作中難以按規劃要求落實到位。所以導致所編制的村莊規劃很難實施，成了一紙空文。另外，在廣大農村，農民建房所用的宅基地不能自由流轉也是阻礙村莊規劃實施的一個重要原因。
三是實際操作難。在村莊規劃的實施過程中，由于所編制的村莊規劃中的房屋戶型、間距、層高、建筑占地面積等與農村實際需求不符，農民建房不能接受，造成規劃操作不了。這類現象在城區外環線內布點村莊最為突出。根據城區村莊布點規劃，在外環線內xx區有55個適度擴建和保留整治村莊、4個新建型村莊、5個農民拆遷安置型村莊。在已批準的布點村莊建設規劃的實施過程中，因所規劃的房屋戶型、間距、層高、建筑占地面積、跨村、跨組土地協調等諸多問題，在實際操作中難以按規劃要求落實到位。導致好多已編制好的村莊規劃實施不了。
4、違章查處不夠。在村莊規劃實施過程中，鄉鎮、村委會及村小組沒有嚴格把關，認真履行職責。一方面是審批農民建房不嚴。在村莊規劃編制后，鄉鎮、村委會和村小組在村民申請建房時，沒有按村莊規劃要求正確指導和嚴格把關，而是讓村民隨意選址，有的甚至是圍著村民意愿轉選那批那，助長了農民隨意建房風氣。另一方面是鄉鎮、村委干部監管不力。在已編制好村莊建設規劃的村莊內，鄉鎮、村委會對不按村莊建設規劃建房行為沒有及時制止和處理，規劃沒有起到指導農民建房作用，成了鄉鎮的收藏品，村委會的裝飾品。
5、建房審批環節繁瑣。中心城區的農民建房審批環節過多，農民難以接受。可以說現在中心城區的農民建房是村、鄉、區、市四級管理，層層審核，并且各個環節上面往往銜接不夠，造成許多工作重復脫節。如選址踏看，為了慎重起見，每個環節的審批人員都要到現場去看一遍，浪費時間和人力。并且審批周期過長，農民往往因等的審批時限過長，還未等到有關部門放線，就自己擅自先動工建設，造成邊批邊違章建設現象。
三、建議對策
1、要搞好三個結合。在編制村莊規劃的時候要充分考慮到“當地實際、農村風俗、農民意愿”這三個方面的因素。規劃中房屋戶型、間距、層高、建筑占地面積等應與農村實際相符。
2、加大對村莊規劃實施的領導。鄉鎮要將村莊規劃實施管理工作納入村組干部年度考核績效中，實行行政一把手負責制，對轄區內村莊規劃實施管理不力的追究相關責任人責任。
3、加大村莊規劃編制資金投入。鄉鎮要將村莊規劃編制經費列入鄉鎮、村組財政預算，市局也向省廳多爭取一些農村規劃編制的資金補貼，以加大村莊規劃編制的資金投入，提高村莊規劃編制的覆蓋率。
4、加大政策法律法規宣傳。要將有關政策法規制作成簡明扼要內容直觀的宣傳單和錄音帶，發鄉鎮（街道）、村委會。利用逢圩、節假日以宣傳車廣播、發放宣傳單形式向農民宣傳法律、法規和政策，加深對村莊規劃的理解。
5、嚴格村莊規劃實施管理。鄉鎮、村組干部要按照“守土有責”的原則，加大對本村莊內農民建房的監督管理，嚴厲打擊農民不按村莊建設規劃違章亂建房行為，對未按村莊建設規劃建房的，要堅決予以拆除，杜絕不按村莊規劃違章建房現象的發生，確保所編制的村莊規劃得以順利實施。
6、法律法規的修改、制定上有突破，改變農村土地現有的管理模式，使農村集體土地能自由流轉。
7、中心城區農民建房的審批，建議市里負責村莊規劃的審核，鄉、村負責建房資格的審查，區里負責農民建房的選址、放線、監管等具體工作，盡量縮短審批時間，減少審批環節。
【拓展閱讀】
關于縣村莊規劃工作方案
為深入推進鄉村振興戰略實施，根據《x省自然資源廳關于做好村莊規劃工作的通知》、《x市自然資源和規劃局轉發x省自然資源廳關于做好村莊規劃工作的通知》，結合我縣實際，特制定本工作方案。
一、總體要求
村莊規劃是法定規劃，是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。要整合村土地利用規劃、村莊建設規劃等鄉村規劃，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合，編制“多規合一”的實用性村莊規劃。
堅持先規劃后建設，通盤考慮土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承。堅持農民主體地位，尊重村民意愿，反映村民訴求。堅持節約優先、保護優先，實現綠色發展和高質量發展。堅持因地制宜、突出地域特色，防止鄉村建設“千村一面”。堅持有序推進、務實規劃，防止一哄而上，片面追求村莊規劃快速全覆蓋。力爭到xxxx年底，結合國土空間規劃編制在縣域層面基本完成村莊布局工作，有條件、有需求的村莊應編盡編。
二、工作任務
（一）做好村莊分類。按照《中央農辦農業農村部自然資源部國家發展改革委財政部關于統籌推進村莊規劃工作的意見》，在xxxx年底前，以行政村為單位，按照集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、搬遷撤并類等四類分類要求（詳見附件x），基本完成村莊分類工作。村莊分類要注意征求村民意見，村莊分類結果要進行公示，公示時間一般不少于xx日，搬遷撤并類村莊需經村民會議同意。
（責任單位：各鎮人民政府、縣自然資源規劃局、縣農業農村水利局、縣發改委）
（二）優化村莊布局。在組織編制市縣國土空間規劃時，要全面分析村莊資源稟賦、區位條件、經濟狀況、傳統歷史、人文底蘊及群眾意愿，以已編制的村莊布點規劃和縣域鄉村建設規劃為基礎，強化村莊布點專題研究，進一步優化村莊布局。到xxxx年底，結合國土空間規劃編制在縣域層面基本完成村莊布局工作。
（責任單位：縣自然資源規劃局、縣農業農村水利局、縣發改委、各鎮人民政府）
（三）開展規劃評估。村莊規劃是法定規劃，是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃。在xxxx年xx月底前，根據省村莊規劃編制技術指南的要求自行分批（或分鎮）對已批準正在實施的村土地利用規劃、美麗鄉村規劃等相關規劃進行綜合評估，分析規劃實施成效和存在問題，提出評估結論。經評估符合“多規合一”實用性村莊規劃要求的，可不再另行編制村莊規劃；需補充完善的，完善后再行報批；不符合要求的，按照要求重新編制村莊規劃。
（責任單位：縣自然資源規劃局、縣農業農村水利局、縣住建局、各鎮人民政府）
（四）實現應編盡編。根據村莊規劃和國土空間開發保護的實際需要，編制能用、管用、好用的實用性村莊規劃。對于沒有編制過村土地利用規劃、美好鄉村規劃等規劃，或經評估不符合“多規合一”實用性村莊規劃要求，但是有條件和有需求的村莊，力爭xxxx年底前做到應編盡編。暫時沒有條件編制村莊規劃的，應在縣、鎮國土空間規劃中明確村莊國土空間用途管制規則和建設管控要求，作為實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可的依據。對于城鎮開發邊界內的村莊，要編制詳細規劃，不再編制村莊規劃；對于城鎮開發邊界外緊鄰城鎮開發邊界的村莊，可以根據實際情況選擇編制村莊規劃，或者與城鎮開發邊界內的城鎮建設用地統一編制詳細規劃；對正在編制的美麗鄉村規劃及其他有關規劃，應當按照村莊規劃編制技術指南的要求，編制“多規合一”的村莊規劃。
（責任單位：各鎮人民政府、縣自然資源規劃局、縣農業農村水利局）
（五）用好現有村莊規劃。“多規合一”實用性村莊規劃編制前，已經編制村土地利用規劃、美麗鄉村規劃等規劃的村莊，規劃用地布局安排與生態紅線及現行的鎮級土地利用總體規劃不沖突的，可將其與鎮級土地利用總體規劃共同作為村莊建設、整治的管理依據；沒有編制村土地利用規劃、美麗鄉村規劃等規劃的村莊，可以將縣域鄉村建設規劃、鎮總體規劃、鎮級土地利用總體規劃等規劃作為村莊建設、整治的管理依據，實現規劃管理全覆蓋。
（責任單位：各鎮人民政府、縣自然資源規劃局、縣農業農村水利局）
（六）用好機動建設用地規模。通過城鄉建設用地增減掛鉤在鎮級土地利用總體規劃預留的未落地的機動建設用地規模，可以用于村民居住、農村公共公益設施、零星分散的鄉村文旅設施及農村新產業新業態等項目。鎮政府可向縣自然資源規劃局提出使用機動建設用地規模申請，并按規定修改鎮級土地利用總體規劃、鎮總體規劃，落實機動建設用地規模、明確規劃用地性質，更新規劃數據庫。使用機動建設用地規模不得占用永久基本農田和生態保護紅線。
（責任單位：縣自然資源規劃局、各鎮人民政府）
（七）優化調整用地布局。允許在不改變縣級土地利用總體規劃、國土空間規劃主要控制指標情況下，優化調整村莊各類用地布局，更新規劃數據庫。實施“田、水、路、林、村”土地綜合整治涉及永久基本農田調整的，要按照《自然資源部農業農村部關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》（自然資規〔xxxx〕x號）“永久基本農田數量不減少、質量有提升、生態有改善”的要求，編制永久基本農田調整方案，經市自然資源主管部門會同農業農村主管部門審查后，報省自然資源主管部門會同農業農村主管部門審核。經審核符合要求的，由縣政府按照法定程序調整鎮級土地利用總體規劃和村莊規劃，并按照調整后的規劃組織實施。土地綜合整治項目完成并通過驗收后，由縣政府提出申請，經省自然資源廳同意，報自然資源部調整永久基本農田數據庫。
（責任單位：縣自然資源規劃局、各鎮人民政府）
三、進度安排
1、xxxx年xx月，基本完成村莊分類工作，村莊分類需征求村民意見，分類結果要進行公示，搬遷撤并類村莊需經村民會議同意。
2、xxxx年x月—xxxx年x月，完成規劃評估，對全縣正在實施的村土地利用規劃，美麗鄉村規劃等相關規劃進行綜合評估，形成評估結論。根據評估結論，符合“多規合一”實用性村莊規劃要求的，不再另行編制村莊規劃；需補充完善的，完善后報批；不符合要求的，按照要求重新編制村莊規劃。
3、xxxx年x月—xxxx年底，對于沒有編制過村土地利用規劃、美好鄉村規劃等規劃，或經評估不符合“多規合一”實用性村莊規劃要求，但是有條件和有需求的村莊，力爭xxxx年底前做好應編盡編。
四、組織保障
（一）強化組織領導和工作督導。鎮政府履行好村莊規劃編制主體責任，縣自然資源規劃局負責技術指導、業務培訓、基礎數據和資料提供等工作，各相關部門聯動配合。村莊規劃工作已納入市對縣目標管理績效考核，要確保各項工作按照時序進度要求扎實推進（xx縣村莊規劃工作領導小組成員名單見附件x）。
（二）加強村莊規劃隊伍建設。縣自然資源規劃局要積極爭取支持，探索建立駐村、駐鎮規劃師制度，充實鎮規劃專業管理人員，壯大鄉村規劃管理隊伍力量。加強對基層規劃管理人員培訓，不斷提升鄉村規劃管理水平。在開展村莊規劃編制工作中，延伸規劃編制單位服務鏈條，將規劃內容宣傳輔導、定期到鄉村跟蹤指導村莊規劃實施情況納入服務要求。
（三）加強經費和技術保障。規劃編制經費預算納入同級財政預算，保障村莊規劃工作經費。選擇高水平的技術團隊，承擔規劃評估及規劃編制有關工作，根據《x省人民政府關于加強城鄉規劃管理的意見》和《x省自然資源廳轉發自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知》文件精神，結合我縣實際，采取邀請招標、競爭性談判等方式選擇具有城鄉規劃或土地規劃乙級及以上資質承擔我縣村莊規劃編制工作。
（四）定期報送工作進展。從xxxx年xx月開始，各鎮在每月x日前，報送“多規合一”實用性村莊規劃工作進展情況表和村莊分類情況統計表（詳見附件x、附件x），每季度第二個月x日前報送村莊規劃開展情況的報告，報縣自然資源規劃局。
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