民辦學校分類管理機制建設研究論文
當前，我國民辦學校分類管理制度的構建雖有所突破，但整體來看依然存在許多問題。例如，一些試點城市的政策依然處于長時間的醞釀爭論之中難以出臺，有的城市雖然出臺了政策卻依然停留在紙面，有的城市則在推進過程中出現了許多困難與阻礙。究其原因，主要在于民辦學校分類管理制度在創建過程中帶有明顯的"路徑依賴"特征，受現行民辦教育制度體系這一歷史初始條件的強大制度慣性的限制，以及舊的非正式制度和既得利益集團的強力影響。為此，對民辦學校分類管理制度創新所面臨的路徑依賴問題進行深入剖析，并且尋求突破路徑依賴的有效路徑，對于推進民辦學校分類管理有重要的現實意義。
一、路徑依賴：民辦學校分類管理制度構建的現實困境
制度變遷的路徑依賴是指一種制度一旦形成，不管是否有效，都會在一定時期內持續存在并影響其后的制度選擇，就好像進入一種特定的"路徑",制度變遷只能按照這種路徑走下去。總之，路徑依賴強調了"歷史是重要的""人們過去的選擇決定了他們現在可能的選擇".總體來講，民辦學校分類管理制度構建過程中產生的路徑依賴主要表現在以下三個方面：
（一）現行正式制度的制度慣性限制
正式制度是人們有意識建立起來的并以正式方式加以確定的制度安排，由專門的機構來制定并具有強制性。在現行的民辦教育制度體系中，由于制度的巨額初建沉淀成本、同構學習效應和協作效應等自我強化機制的存在，產生巨大的報酬遞增效應，極易產生路徑依賴現象，阻礙民辦學校分類管理制度的構建。
第一，較高的制度變遷成本和風險，常常會導致變革者在制度變遷上陷入路徑依賴，最終選擇維持既有制度而非建立新制度。一方面，地方政府設計、運行和維持現行的民辦學校管理制度必然要消耗高昂的初始成本、追加成本和相關的配套成本，從而形成"沉淀效應".同時，民辦學校分類管理制度的建立必然會涉及大量新的配套制度設計與運行成本，以及需要支付消除制度變革阻力、制度變革造成的損失等在內的各種"摩擦成本".目前，如此龐大的成本要由（試點地區）地方政府承擔，必然會消減地方政府的改革積極性，最終可能導致他們寧愿繼續維持已有的制度框架。另一方面，任何制度變革都是有風險的，因此改革者必然需要承擔由改革風險而造成的相應不良后果。對于民辦學校分類管理制度的構建而言，由于國家沒有給出明確的頂層設計，并且缺乏相同背景下可借鑒的經驗，制度變遷所面臨的可預期（如與現行法律法規相抵觸等）和不可預期（如民辦學校舉辦者的反對力度等）的風險太多、太大，這些都會導致地方政府維持甚至強化現行的民辦教育管理制度，而拒絕推進分類管理制度的構建或者在執行過程中出現流于形式的現象。
第二，學習效應會使人們對已被采用的制度進行廣泛的模仿和采用，越來越多的利益相關者會在現行制度框架下積累大量的適應性經驗和行為策略，進而不斷強化現行制度本身，從而產生路徑依賴效應。一方面，政府部門管理者、民辦學校舉辦者、學生及其家長等利益相關者都已經認同并適應了現行的民辦教育管理制度，于是現行的制度體系會越來越得到利益相關者們（特別是那些機會主義者）的支持和維護，進而可能會反對新制度的建立。另一方面，在制度變遷過程中，制度創新主體所主導的變遷活動具有顯著的外部效應，這就造成其他社會成員在"學習分享"收益的同時，卻幾乎不用支付任何成本，即出現"搭便車"現象。因此，在實踐中一些地方政府往往囿于原有的制度體系，傾向于等待其他地方政府進行制度創新或政策突破，自己則可以不用承擔任何創新費用與風險便可"坐享其成".顯然，這種學習效應不僅無助于民辦學校分類管理制度的構建，反而使原有的制度安排作為"安全模式"得到持續的推行甚至強化。
第三，一項制度在推進過程中人們會逐漸形成各種行為慣例，當慣例被更多利益相關者所采納和運用時，他們之間的相互配合將更為密切，從而降低協調成本。但是，這種協調效應的長期保持也會使得利益相關者在面臨制度創新時，不愿打破現行的協調機制，即便現行制度已經效率低下甚至沒有效率。我國現行民辦教育管理制度運行多年，政府部門管理者、民辦學校舉辦者、學生及其家長之間已經產生顯著的協調效應。當地方政府要建立民辦學校分類管理制度時，現有的協調效應就會被打破，進而可能降低利益相關者之間的協調效益。例如，分類管理需要區別對待不同的民辦學校，這就要求政府各相關部門間建立新的協調規則，而這需要耗費時間和精力進行多輪協商談判才有可能達成一致。有鑒于此，面對分類管理制度的構建，地方政府相關職能部門可能會傾向持有一種審慎、保守乃至漠然的態度，而不愿意改變以往形成的協同效應，最終導致制度創新流于形式或無效。
（二）非正式制度的影響
非正式制度具有較強的歷史延續性，其變遷往往具有緩慢、漸進的特征。為此，在新的正式制度出現以后，植根于人們意識中舊的非正式制度還會在相當長的時期內成為約束和調節人們行為的潛在規則，進而成為新制度構建的巨大阻力。
第一，非正式制度能夠引導人們對制度及其變遷的認識形成相似的心智模式、思考習慣及思維定式。長期以來，我國民辦教育管理制度采取的`是一種"捐資辦學為主"的構建理念，強調鼓勵民辦學校舉辦者放棄產權與合理回報。這種制度設計理念很難在短時間內被改變，而且會繼續影響地方政府的制度設計，使得新建的民辦學校分類管理制度往往帶有明顯的政府偏好--雖然形式上明確分類管理，但實質上依然強調以"捐資辦學"為主。顯然，這與當前絕大多數民辦學校舉辦者以投資辦學為主，希望能夠獲得合理回報或至少保留原有投入產權的意愿是不相符的。在這種狀況下，政府與民辦學校舉辦者之間很難就分類管理制度的創建達成改革共識，民辦學校舉辦者將可能繼續按照原有的非正式制度開展活動。于是，在制度推行過程中就容易出現"上有政策，下有對策"的混亂局面。
第二，非正式制度和正式制度共同構成一個完整的制度結構，正式制度只有獲得社會公眾的廣泛認可才能充分地發揮其自身的作用。在我國，無論政府官員還是社會大眾，一直對民辦學校存在一些錯誤認識，這些思想觀念根深蒂固，深刻影響著利益相關者的制度設計與選擇行為。一是在人們的思想觀念中對于民辦學校的歧視普遍存在。許多人沒有真正把民辦教育和公辦教育放在"公益性事業"的框架內一視同仁，如不少人認為政府給予民辦學校財政扶持，就等于變相將公共財政的錢送進了老板的口袋，是國有資產的變相流失。二是民眾對營利性民辦學校的偏見長期存在。長期以來，在我國民眾的傳統觀念中教育作為國家的事業主要應由政府來投資，學校營利行為很難為社會公眾所接受。同時，我國的傳統文化中有"無商不奸"的觀念，不少人在心理上很難接受學校營利的目的和行為，認為學校的逐利行為必然會影響學校的教育教學，排斥教育的公益性。
（三）利益沖突的制約
利益因素是路徑依賴形成的深層次原因，制度變遷的結果必然是一種"非帕累托改進".所謂"非帕累托改進",是指通過調整經濟利益格局而形成新的制度均衡，其中一部分利益集團會受到損害。
因此，制度變遷過程不可避免地充滿了利益沖突和矛盾，構成形形色色的（可消除和無法消除的）改革阻力，影響和制約新制度的建立和推進。
第一，一項制度的長期運行往往會形成一定的既得利益集團。因為這種利益集團與現有制度是共存共榮的，而且在各種利益的博弈中處于主導地位，他們只會加強現有制度，促使制度變遷按原有的方向持續下去，而不是選擇新的路徑，以建立更優的新制度。例如，在現有民辦教育管理制度下，有一部分民辦學校打著非營利性的幌子謀取利潤，他們作為既得利益者會以各種方式（譬如強調改革風險過大，影響學校教育教學正常運行等）來反對民辦學校分類管理制度的構建。
第二，即使是對絕大多數利益主體都有利的改革，還會由于人們對改革損益的不同個人預期，產生對改革方案的不同偏好排序，進而使制度改革仍然存在相對的利益沖突。就民辦學校分類管理制度而言，雖然對營利性和非營利性民辦學校采取不同的扶持政策可以使民辦學校得到更好的發展，但民辦學校舉辦者會對改革的路徑及改革前后的利益進行比較，或與自身的預期利益進行比較，一旦實際利益與預期利益相差太多，同樣會反對或抵制改革。例如，相當一部分民辦學校舉辦者雖然不苛求獲取合理回報，但期望能夠保留原始投入的產權，如果分類管理制度的設計僅簡單考慮"要求合理回報"和"不要求合理回報"兩種類型，顯然不能得到這部分民辦學校舉辦者的支持。
第三，民辦學校分類管理制度的構建是一項復雜的系統工程，需要較長時間才能完成。因此，如果加入時間因素進行分析，往往會由于改革收益的滯后性，使人們的眼前利益和長遠利益之間發生沖突。在民辦學校分類管理制度建立和推行過程中，一些致力于打造品牌的營利性民辦學校（由于提高教師工資待遇、優化課程設置等原因）可能會提高收費標準，但其教育教學質量的提升并非短時間內能夠實現的，這種狀況不可避免地會引發學生及其家長（在一定時期內）的質疑或反對。
二、路徑突破：民辦學校分類管理制度構建的對策建議
針對路徑依賴可能導致的路徑鎖定，而使制度陷入無效的狀況，有學者指出應該通過政府等權威力量改變制度變遷的路徑依賴性質，建立全新的制度安排，以使發展走出困境。
總體來說，制度變遷的路徑依賴是由多方面因素交織在一起綜合發生作用而產生的，路徑突破也必然是一項系統而復雜的工程，需要采取綜合性的改革措施來實現。
（一）建立成本與風險分擔機制民辦學校分類管理制度的建立需要按照一定的原則分攤制度變遷的高昂成本，充分調動試點地區的積極性，打破路徑依賴中的"規模成本效應".
第一，遵循以制度變遷主體為主的原則。這一原則意味著誰愿意改革、誰首先提出改革，則變遷成本就以這類主體為主。民辦學校分類管理是中央政府提出并由地方政府推行的強制性制度變遷，制度變遷成本必須以中央與地方政府為主。同時，中央政府作為這一制度的首先提出者和最大受益者，應該給予地方政府相應的專項經費和特殊政策等方面的支持，以激發地方政府試點的積極性。例如，對于試點推進積極且成效較為顯著的地區給予一定的專項經費支持，幫助地方政府減輕"巨額"的制度變遷成本壓力；給予試點地方政府充分的自主權和政策空間，允許地方沖破一些條條框框的束縛進行改革試錯，從而分擔或消減試點地區因突破現行法律政策所產生的風險。
第二，遵循保護弱勢群體的原則。制度變遷要公正、公平，必須注意保護社會弱勢群體，特別是要注意制度變遷不能變成強勢群體剝奪弱勢群體利益的手段。因此，民辦學校分類管理制度的創建要堅決避免將改革成本轉嫁到民眾身上，變成政府推脫應盡責任和民辦學校賺取利潤的"工具".例如，營利性民辦學校制度的建立，應盡量避免大幅度增加學生及其家長的經濟負擔。
第三，遵循逐步消化原則。民辦學校分類管理制度的創建作為一項系統工程，制度變遷成本難以在短時間內消化，必須采取逐步消化的原則。為此，地方政府在試點過程中應該確定總體性目標和階段性目標，選擇條件較成熟的區域和民辦學校進行試驗，在取得成功的基礎上逐步完善相關政策與制度并在本地區推廣開來，最后形成較為成熟的經驗后再推向全國。
（二）構建協作與交流學習機制
民辦學校分類管理制度作為一項新生制度，需要形成新的學習效應和協作機制，以突破舊制度體系所產生的同構學習效應和協調效應。
第一，建立中央與（試點城市）地方政府的指導協作機制。中央政府要加強對地方政府的宏觀指導，國務院有關部門（教育體制改革領導小組辦公室、國家教育咨詢委員會等）應進一步明確對推進民辦學校分類管理改革試點的要求。同時，中央各有關部門應加強對改革試點推進狀況的調研與總結，對地方提出的財政、稅收、民政、土地等多個領域的配套政策改革給予支持。地方政府應經常性就制度推進中存在的問題和困難進行匯報反饋，爭取得到上級有關部門對試點工作的指導，重點是進行問題診斷和風險評估。
第二，建立試點城市之間的協作交流機制。地方政府之間應加強協作，相互交流學習，改變因擔憂"搭便車"現象而不愿意進行制度創新的狀況。各地方政府間可以建立聯合研究機制，組織相關領域的專家學者重點聯合攻關，厘清民辦學校的分類標準、經營范圍和相關配套制度設計。同時，建立實踐合作交流機制，分享分類管理的思路、做法與經驗，共同解決出現的普遍性問題與困難等。
第三，建立區域內各相關部門之間的協作推進機制。制度創新之所以難產，最大的障礙之一就是相關部門之間達成一致太過困難，需要的周期太長。為此，地方政府必須明確責任，加強領導，成立由地方政府相關分管領導為組長的領導小組，統籌各項工作和資源。同時，各相關部門要建立聯席會議制度及相應的跨部門工作機制，協同研究配套制度，形成合力，切實加強分類管理制度配套扶持政策的設計與實施。
（三）加強非正式制度的建設
在民辦學校分類管理制度構建過程中，應當重視相應的非正式制度建設，積極培育認同民辦學校分類管理的思想觀念，引導社會公眾達成改革共識。
第一，確立公正的民辦學校分類管理制度價值取向。對制度公正的評價是意識形態的重要內容，一種制度能否誕生、誕生之后能否在低成本狀態下運行，與人們對該制度的合理性、公正性的理解高度相關.為此，在民辦學校分類管理制度的價值判斷上要堅決反對與打破"非營利性就是善、營利性就是惡"的價值認知，消除對營利性民辦學校的歧視性觀念，要為非營利性民辦學校和營利性民辦學校分別提供必要的發展空間與扶持政策。在此基礎上，加強對民辦學校分類管理的學習與宣傳，使各有關部門、民辦學校舉辦者和社會民眾深刻理解民辦學校分類管理制度的內涵與現實價值，從而培養深厚的民意基礎。
第二，厘清社會公眾對民辦學校的錯誤認識。一是清除對民辦學校的歧視觀念。從根本上講",民辦"與"公辦"之分，只是運作模式的不同，不應變異為歧視的借口。同時，教育的公益性是教育本身所具有的一種社會屬性，無論是哪種類型的民辦學校改變的只是教育服務的福利化分配方式，并不排斥教育服務結果所帶來的社會效益。二是引導社會公眾正確認識民辦學校舉辦者的合理利益訴求。政府有關部門應該充分利用各種信息渠道，使社會公眾正確認識營利性民辦學校對我國教育發展的重要作用，在強調營利性民辦學校公共責任的同時，也應承認他們正常的利益訴求，從而為民辦學校分類管理制度的建立提供良好的社會輿論環境。
（四）構建利益協調機制
制度的生命力來自于利益相關者之間的沖突與合作，這就要求制度變革必須考慮每個利益相關者的利益。因此，政府應遵循利益均衡原則，盡可能減少甚至消除民辦學校分類管理制度創建過程中的各種利益沖突。
第一，建立利益激勵機制。政府應該針對不同類型的民辦學校采取不同的利益激勵機制，以便盡可能激發和調動利益相關者的積極性。例如，建立辦學效益獎勵機制，分層次、等級給予辦學水平高的學校和教育教學質量高的教師以榮譽和資金方面的獎勵。在土地使用方面，對于捐資型民辦學校以行政劃撥方式提供建設用地；對于出資型民辦學校以參照行政劃撥價出讓的方式提供建設用地；對于營利性民辦學校以有償出讓方式供地，但土地有償使用費可在出讓方案規定期限內分期支付。此處將民辦學校分為非營利性（捐資型、出資型）民辦學校和營利性民辦學校，出資型非營利性民辦學校意味著舉辦者不要求取得合理回報，但要求擁有原始投入部分的產權。在稅收方面，非營利性民辦學校與公辦學校享有平等的權利，營利性學校參照企業依法納稅但可分類享受一定的稅收優惠等。
第二，建立利益補償機制。在實踐中，政府決策者應該充分考慮到民辦學校分類管理給利益相關者帶來的利益損失，建立相應的利益補償機制。例如，對于選擇捐資辦學的民辦學校，可以給予舉辦者一定的名譽補償（如學校或校內標志性設施以出資者的名稱命名等），以保護和激發他們捐資辦學的積極性；對于依靠滾動發展起來的民辦學校，無論其轉為營利性民辦學校還是非營利性民辦學校，都可以考慮給予其一次性的經濟補償，以保護和激發其繼續舉辦民辦教育的積極性。
第三，建立利益約束機制。每個人都有追求利益最大化的傾向，若不對這種傾向進行適當約束，人們就可能突破利益邊界而造成對他人利益的損害，最終導致整體利益的損失。在民辦學校分類管理制度建設過程中，政府應該建立起民辦學校信用檔案，把誠信行為與對民辦學校的獎勵、扶持和評估結合起來，形成制度化的、具有行政效力的獎懲體制，從而使守信者能得到利益保障，失信者受到應有的懲處。例如，對于那些打著"非營利性"幌子謀取"營利"之實的民辦學校，一經發現就應責令停止招生、吊銷辦學許可證等。
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